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论公民的行政参与权
发布时间:2016-12-08   来源:  浏览次数:  字体大小:【
<div class=TRS_Editor><div style="text-align: center;"><font face="楷体_GB2312">盐都区政府法制办  蔡 斌  张 鑫</font></div><div><div><br></div><div>[摘要]行政参与权是现代民主参与的重要体现,公民的行政参与是行政参与制度的重要组成部分,公民行政参与程度的高低也成为衡量行政法治的重要尺度。现代公民行政参与首先具有开放性特征,主要表现为参与主体具有开放性和参与内容具有开放性。其次公民行政参与具有主动性,主要表现为行政参与是公民自愿行为主动参加。最后公民行政参与具有利益性。主要体现在公民通过参与的方式提出利益诉求,</div><div>从而达到维护自身权益的目的。</div><div><br></div><div>  一、公民行政参与的一般理论</div><div><br></div><div>  在中国传统行政模式下,公民行政参与的思想并没有得以体现,社会生活中人们认为行政权力限制了公民的自由和权利,是一种自上而下的单一家长式管理,可以说这种行政模式虽然具有一定的效率但是缺失合理科学因素,具体表现为公民与政府的关系是一种单纯的管理与被管理的关系,这种行政管理模式使得人们认识不到行政法律实现保障公民最大权利和自由的立法初衷。更谈不上公民实际参与行政过程。<span style="font-size: 12pt;">在实行依法治国,科学行政的今天,公民行政参与思想对于提高政府行政水平的科学性和合理性有着及其重要的作用。公民行政参与已经成为现代行政不可或缺的重要因素,随着打造服务性政府目标的提出,公民行政法律关系中相对人的地位进一步加强,政府与公民的关系不再是简单的管理与被管理的关系而变成服务与合作的关系,二者在平等的地位上实现社会利益与私人利益的双赢,促进社会和谐稳定,因此公民行政参与成为行政法治研究的重点。</span></div><div><br></div><div>  (一)公民行政参与的内涵分析</div><div><br></div><div>  公民行政参与肇始于西方资本主义社会的政治参与,而在法学领域中表现为公民的行政参与。公民行政参与虽然在理论上没有精确的界定,但是其核心内涵己经得到一致认同一即公民对于政府管理活动可以有目的进行参与从而维护自身合法权益的活动。究其本质是通过民主的方式进行权力的再分配。一般来说公民行政参与的内涵包括两个层面:第一个是理论层面,是指公民行政参与作为一项指导公民怎样有效的参与到行政过程中的理论而存在。第二个是价值层面,是指通过公民行政参与使得行政权力得到有效的监督,防止行政权的滥用。由此可以得到公民行政参与的科学内涵:公民行政参与是指行政相对人能够有权利参与到行<span style="font-size: 12pt;">政过程中,通过参与监督行政权的行使,表达自身的诉求,从而影响政府的决策的行为。受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作,并对行政决定的形成发挥有效的作用。</span></div><div><br></div><div>  (二)公民行政参与的特征</div><div><br></div><div>  作为政治参与在法学领域的一种表现形式,公民的行政参与具有以下特征:</div><div>  1.公民的行政参与具有开放性</div><div>  公民行政参与属于政治参与范畴中的一种参与形式,公民行政参与具有开放性首先表现在行政参与的主体具有开放性,只要是愿意对行政事务施加影响的公民都有权利参与到行政过程中,不仅限于专家学者官员等社会精英阶层。其次表现为参与范围的开放性公民不仅可以参与关系自身合法权益的行政活动过程中,而且可以参与公益性行政活动中。因此公民行政参与的开放性是民主行政的具体表现。</div><div>  2.公民行政参与具有主动性</div><div>  公民行政参与是一种具有主动性的行为,这是由公民行政参与的目的决定的,公民行政参与的目的就是让受行政行为影响的行政相对人有权利参与到行政活动之中,对行政决策起到规制作用从而保障相对人合法权益。因此在公民是否参与行政过程的问题上公民自身有很大自主权,公民有权处分自己的权利因此公民行政参与必须是合法自愿的,而不是强迫或非自愿的。强迫非自愿的行政参与不能称其为真正的行政参与,因为这不仅有悖于行政参与的初衷和目的更与民主行政科学行政的理念不相容。</div><div><br></div><div>  二、公民行政参与存在的问题及成因分析</div><div><br></div><div>  (一)公民行政参与现阶段存在的问题</div><div>  公民行政参与是近年从西方发达国家兴起的一种社会管理制度,它不但能够化解社会矛盾而且可以提高政府管理水平。经济市场化、社会法治化促进了社会行政管理民主化进程。而我国传统的行政管理模式已经不能适应社会新形势的需要。随着社会民主法治进程的不断深化公民行政参与制度也已经渗透到社会管理的许多方面并发挥着重要作用。取得了历史性突破但是相对于行政法治的最终要求还有很大的差距具体表现在:</div><div>  1.公民行政参与程度不高</div><div>  由于我国行政参与制度的推行时间较晚、相关法律法规还不完善许多具体制度实施方式还没有最终确定因此可以说我国公民行政参与的程度比较低。主要体现在以下几个方面:主要表现为公民参与理念比较狭隘。参与理念先进与完善是行政参与顺利实行的基本前提,随着市场经济发展公民的素质和法律意识不断增强,但是相对于现代行政参与的要求还是明显偏低。现阶段从总体上来说一方面公民行政参与的的主要是关心自身的利益很少能够考虑社会全局的综合利益。另一方面现阶段能够真参与到行政管理活动的公民还是少数这就导致了代表性不强,决策部署会出现失误,而且国家关于公民行政参与的法律规定过于宏观缺乏可操作性这就更加导致了公民参与的无所适从,最终导致公民行政参与效果大打折扣。因此可以说我国公民参与还处于低水平还不成熟。</div><div>  2.公民行政参与制度有缺陷</div><div>  虽然宪法规定了公民有管理国家事务,社会事务的权利但是较为宏观,缺乏微观细则。同时行政法对于行政参与的相关规定比较分散没有独立成体系,相关的参与工作机制并没有建立。在行政法规定的参与范围内公民受制于行政机关的主导地位并没有真正作为一个独立的参与主体而存在。虽然我国有关法律赋予了公民一定的行政参与权,但是对于权利具体实施办法却很少规定如反应制度的规定。这就导致了虽然公民参与到了行政社会管理中但是公民的意见和建议没有得到行政决策者的重视和采纳,这样就必然影响参与的效果从而加大公民对政府的信任危机。</div><div>  3.公民行政参与的保障制度不完善</div><div>  公民行政参与保障制度不完善主要体现在政府内部保障与司法保障两个方面。从政府内部来看:公民有效参与的甜提是政府信息公开透明,只有这样冰能使参与效果最大化。但是现实生活中政府公开信息存在较多不合理因素譬如,真是公布不全,要么公布不明确界定不强,甚至不予公开这就导致了公民无从参与到行政活动中。从外部来看司法保障力度有待加强,只要存在权利就要有相应的救济措施。但是现行行政诉讼法主要保护公民财产权、人身权等实体权利但是尚未对公民行政参与权纳入到保障体系中。</div><div>  因此,公民行政参与权受到损害后不能得到有效救济,这是制约公民行政参与制度完善发展的重要原因。</div><div><br></div><div>  (二)公民行政参与现状的成因分析</div><div>  我国公民行政参与的以上存在的问题说明我国现阶段公民行政参与制度无论在广度还是深度都有待进一步提高,之所以出现这些问题究其原因主要是以下几点:第一,我国各个地区经济发展不平衡有些地区经济水平落后,在客观方面阻碍了公民行政参与制度的实施。因为公民行政参与制度的形成、完善与发展是以社会经济高速发展为基础的。法律制度作为上层建筑不可能超越社会经济发展水平。由于我国部分地区经济发展还不能解决温饱问题因此这些地区的公民就无法对行政管理进行有效参与。第二,公民参与能力较弱。行政参与能否发挥其应有的效果与公民参与能力的强弱有直接关系。近年來公民法律意识维权意识显著提高这为公民行政参与奠定了基础。第三,社会意识形态受传统观念影响较大,在一些地区特别是偏远落后地区在行政管理中个人专断、家长制管理等现象还比较严重,传统思想中的消极层面阻碍了现代公民行政参与意识的行政与发展。</div><div><br></div><div>  三、公民行政参与的完善</div><div><br></div><div>  (一)建立服务型政府,提高公民行政参与程度</div><div>  公民行政参与程度低与政府有很大关系,在传统行政管理体系中政府起主导作用,强调公民对于政府决定的认可与服从。公民与政府的地位是不平等的,公民在社会行政管理中没有话语权从而更谈不上对于行政权的监督与制约。长此以往就导致了公民行政参与程度较低。</div><div>基于以上原因面对经济社会发展,社会法律意识不断增强的现代社会,首先,政府必须摒弃特权思想,树立服务意识、改进执法手段,为公民积极参与创造良好的环境。其次,政府在进行社会行政管理的过程中要依法进行,要把依法行政的规定落到实处真正做到有法必依,执法必严,违法必究。可以说行政机关转变思想观念、强化服务意识是提高公民行政参与程度的前提和基础。</div><div><br></div><div>  (二)出台相关法律完善公民行政参与制度</div><div>  任何社会管理行为都必须有法律保驾护航,公民行政参与也不例外,如何使得公民行政参与能够变得具体可操作、并形成一整套完善的参与制度、出台相关法律规定显得尤为重要。我国现行行政法对于公民行政参与的规定过于宏观,可操作性不强这就导致了公民行政参与缺乏法律指导。</div><div><br></div><div>  (三)完善公民参与的保障制度以及相关的配套制度建设</div><div>  有权利就要有相应的保障制度,这是治的基本原则。有效保护公民的行政参与权应当从行政机关内部保障与司法保障两方面加强。</div><div>  1.行政机关内部保障</div><div>  行政立法应当将公民参与作为行政行为有效的具体要件,行政活动事前阶段、如果在行政管理过程中公民的行政参与权被剥夺那么就会导致行政行为缺乏有效要件从而导致无效结果。行政活动事后阶段,公民如果认为行政机关在行政活动过程中侵害到自己的参与权就可以依据《中华人民共和国行政复议法》向作出具体行政行为机关的上级机关提起行政复议,如果确认行政行为违法或者无效就可以责令行政机关重新考虑公民参与权作出新的行政行为;如果行政行为造成的损失不可改变那么公民可以申请作出该行政行为的行政机关给予相应的补偿或者赔偿,甚至可以请求国家赔偿。</div><div>  2.公民参与权的司法保障</div><div>  对于行政机关一般违反相关规定侵害公民参与权的行为可以通过行政机关内部解决。但是对于严重违反法律法规给公民人身财产造成重大损失的行政行为或者通过行政机关内部救济仍不能保障的情况下,公民就需要运用司法保障制度来实现权利救济。这就要求行政诉讼法典不仅要把侵害公民人身权财产权等行为纳入到受理范围之内还须要把侵害公民政治权的行为也纳入到法院受理案件范围之列,并且对于诉讼相关制度作出具体规定。</div><div>  3.抽象行政行为中公民参与制度的完善</div><div>  抽象行政行为即行政立法是行政机关主要职能之一,行政法律法规涉及到社会生活的方方面面因此也对公民权益影响较大。但是目前我国行政立法公民参与程度还比较低,严重阻碍了行政法治的建设与发展。因此应当将公民行政参与制度纳入到行政立法过程中去。<span style="font-size: 12pt;">行政法治的实现不仅要求依法治国更要求良法治国,如何保证良法的形成这就需要公民行政参与制度的实施。公民参与行政立法的方式就是立法听证制度,改进听证制度是构建公民参与抽象行政行为的重要任务。</span><span style="font-size: 12pt;">听证制度虽起源于西方但是我国《立法法》也第一次将听证制度引入行政立法程序之中。规定政府在制定政策时要听取各方面的意见,听证制度已经在我国有了一定发展但是也要进一步完善:第一要扩大听证范围,对于涉及利益主体较多的立法项目如社会保障、公共设施建设等都需要扩大听证主体范围,保证多数公民参与的权利。第二,采用合理的方式进行听证。听证制度大致上分为两种形式,第一种是法定听证第二种是非法定听证。对于法定听证对于听证的各个阶段期限等问题都有法律对此做了明确规定,在这种听证过程中行政机关裁量权受到限制。对于非法定听证來说没有严格地限制,听证方式灵活并不一定要求书面形式,行政机关拥有较大的裁量空间。</span></div><div>  综上两种听证方式各有利弊,法定听证限制了行政机关的裁量权能够最大限度的确保听证质量,但是灵活性不够成,过程繁琐,成本太高,效率低下。非法定形式虽然形式灵活效率较高但是行政机关裁量权过于大造成公民参与效果不佳、不利于行政机关做出正确的判断。因此应当针对不同的行政行为采取不同的重提高效率。</div><div>  4.具体行政行为中公民参与制度的完善</div><div>  在具体行政行为中要构建科学合理的公民参与制度应当做到以下几点:第一,在具体行政行为中同样也需要大力拓展参与的范围,现阶段行政法律相关规定只是规定利害关系人参与其中,非厉害关系人不得参与。这种规定比较笼统,<span style="font-size: 12pt;">在实践操作当中也难以把握。而且在现实实践过程中利害关系人仅仅限于行政相对人这样无疑缩小了参与的范围,而应当以行政诉讼中原告为标准确定厉害关系人。第二,在具体行政行为中要赋予公民多项基本权利,这是行政参与权在具体行政行为中的制度支撑。主要有以下几方面的权利,首先是公民行政参与的请求权也就是说公民要有启动行政参与制度的权利,这是公民行政参与的基础。其次公民要有查阅行政相关文件的权利,它要求对于涉及公民利益的相关文件要向公民公开,这是公民能有效参与的基础。当然公幵的范围也要有限度,关于国家秘密国家安全的内容可以事先向公民说明情况不予公开。再次公民要有辩论权和建议权,行政参与的实质就在于公民认为行政机关侵犯到自身的权益而提出自己的观点意见和看法,因此申辩论权和建议权是公民行政参与最重要的基本权利。它主要指在具体行政行为中公民有提出证据驳斥行政机关观点的权利以及运用证据对自身的观点进行论证的权利。同时还要有对行政机关做法提出意见和建议的权利。这是公民能够进行行政参与所必须的最基本权利也是保证行政参与效果的关键因素。</span></div><div>  当然想要实施好行政参与这项制度单靠制度自身完善还不够,还必须有其他的配套政策和制度来辅助主体制度的实施,需要够建公民行政参与制度的一揽子计划,形成公民行政参与的体制机制只有这样才能保障公民行政参与科学有序进行,能有效促进行政法治的形成与发展。</div><div>  5.公民行政参与相关配套制度的完善</div><div>  公民行政参与不仅要有具体的实施规则还必须要有完善的相关配套制度。其中对公民行政参与制度影晌最大的配套制度就是一政府对于公民行政参与的反馈机制。反馈机制是政府对于公民在行政参与过程中所提出来的诉求是否予以支持并给予公民答复的制度。这种机制也是当今我国公民行政参与过程中所欠缺的部分,主要表现为公民对于自身提出的意见和要求政府是否予以采纳不甚明了,这就直接导致行政参与效果不佳,公民参与热情下降。</div><div>  我国现阶段参与模式多种多样,主要有以下模式“知情权参与、诉求式参与、协商式参与、合作式参与、创制式参与。”阶段加强完善公民行政参与工作的主要任务一是加强知情权参与和诉求式参与制度。二是完善拓展其他参与模式建设。</div><div>  首先对于知情权模式建设的重点在于完善政府信息公幵制度,而现阶段我国政府信息公开制度换存在许多问题和不足。现阶段我国政府公丌信息的程度还相当有限相关制度并不完善,表现为:真正有价值的社会信息公开过少;公开信息不完整;公开程序复杂不利于公民方便获取等。要想完善知情权模式的建设就必须形成全面,便捷,多层次的公开格局彻底摈弃单一,繁琐的公开方式。如何形成良好的公开模式必须做到以下几点:一是对于涉及到社会公众利益的重要信息要无条件的予以全面公布同时应当方便公民查阅相关信息,同时应当减免相关费用这是便民利民的重要举措。二是对于涉及到社会部分群体权益的信息应当对于部分特定公民予以公开,在公幵的同时需要保护特定公民的隐私权及相关权利,保证公开对象的确定性与准确性。三是要针对不同性质的信息采取不同的信息公开方式,形成不同的公开格局。“要把参与不仅作为表达意愿的方式,而且变为监督政府决策和监控政府行为的一种重要手段。”其次对于诉求型模式,政府要在自身本部门职能的范围内,在相关的法律法规规定下,及时了解公民的利益诉求,结合本部门的职责范围给予公民合理答复,把社会不安定因素消除在萌芽状态。最后全面发展各种参与模式,同时在各种模式中把政府对于公民的反馈机制穿插其中,最终形成良好的公民行政参与局面为社会和谐稳定作出贡献。</div></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div></div>
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