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项目化形式规范行政执法行为探索
发布时间:2017-03-13   来源:  浏览次数:  字体大小:【
阜宁县人民政府法制办公室
【摘要】规范行政执法行为是推进依法行政、建设法治政府的重要内容,而行政执法的质量和水平直接影响依法行政工作的深入推进。积极探索以项目化形式规范行政执法行为,将执法行为划分为6类28项,细化分解若干内容,采取工作项目化、项目责任化、责任个人化等有效方式,破解行政执法规范化建设的难题,取得积极效果。
【关键词】规范行政执法行为 项目化 探索 

引言

  规范行政执法行为是县级政府推进依法行政的重要内容,是实现依法行政、建设法治政府的题中应有之意。依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量,因此,高度重视行政执法,是推进依法行政的必然要求。以往,我们运用过“十化六规范”、执法责任制、自由裁量权、执政执法评议考核等规范执法行为,然而这些方法系统性不足、全面性不够,虽然取得了一定的效果,但不尽如人意。仍存在一些问题:一是仍有个别部门和镇区不按法律程序办事,做决策拍脑袋,办事情不讲规矩,造成不少问题和隐患,带来很多不必要的矛盾和纠纷;二是一些执法人员人治观念根深蒂固,服务意识比较淡薄,工作作风懒散,面对群众的利益诉求,不回应不关切;三是极少数工作人员滥用行政权力,不给好处不办事,给了好处乱办事,一边执法一边违法,目无法纪,胆大妄为;四是一些单位执法工作重实体、轻程序,取证能力欠缺,常常不按法定程序收集证据,或者收集的证据存在“硬伤”,导致行政败诉。于是,我们打破常规,另辟蹊径,结合基层工作实际,从经济工作中的“项目化”受到启发,尝试不一样的路径,以项目化形式规范行政执法行为,把执法行为划分为6类28项,细化分解若干内容,以工作项目化、项目责任化、责任个人化的形式,层层抓落实,人人有任务。我们以阜宁近年来规范行政执法做法为模本,探索分析基层到底应该如何规范行政执法,做到执法为民便民利民惠民。

  本文的研究思路与方法是:以行政机关及执法行为为对象,探讨如何全面、系统、长久的规范行政行为,最大限度的防止或减少失范的执法行为。主要运用比较分析法等,动态的考察分析行政执法存在的问题,并结合实例分析这些问题产生的根源,提出规范行政执法的措施。   

  一、问题的提出——规范行政执法的必要性

  (一)行政执法概念。《江苏省行政程序规定》对行政执法作出了定义,本规定所称行政执法,是指行政机关依据法律、法规和规章,作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。本文依照上述定义的行政执法,即行政机关及其行政执法人员为履行行政管理职能,依照法定的职权和法定的程序,把法律的规定直接的、具体的运用于行政相对人,并对其权利义务产生影响的行政行为。我们认为,行政执法行为规范化,立足于依法行政的工作实践,不妨这样理解:行政执法规范化建设,即指各级政府及其部门,严格依照有关法律、法规、规章以及有关政策的规定履行其自身的管理社会事务的职能,努力在实体上和程序上合乎法律规定,合乎行业通常规则,并力求达到预期管理效果和管理目标的呈上升发展趋势的一种过程或状态。

  (二)行政执法中存在的问题。行政执法虽然在近年来已经逐渐步入了法治轨道,在规范执法方面有了许多进步。但是,在当前的行政执法中依然存在众多问题,主要体现在以下几个方面:一是暴力执法。近年来,有关暴力执法的报道频频见诸报端,暴力执法的频繁发生,影响极坏,侵害了行政相对人的合法权益,损害了法律的威信,破坏了政府的形象,造成执法机关、执法人员与民众的矛盾加剧。二是逐利性执法。行政执法不是以贯彻执行法律为惟一目的,而将其他的目的掺杂其中,包括经济目的,将行政执法变成“抓经济”“搞创收”,将财产罚作为行政执法的惟一手段,将罚没收入作为执法成就的惟一指标。三是选择性执法。选择性执法的根本特性,即在时间、空间、客体上有选择的执法。主要表现在行政裁量权的滥用。选择性执法容易产生幻想,即对法律、规则不必当真,可以在执法的空间中躲避,而不需主动遵守法律。四是程序性违法。执法程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。程序性违法常表现为步骤欠缺、顺序颠倒、形式违法、时限违法等。五是随意性执法。行政职责是行政主体在行使行政职权时必须承担的法定义务。行政职责不能放弃或者拖延,行政主体必须依法履行,否则就构成违法。在现实生活中,执法主体由于种种原因而经常对违法行为视而不见、拖延执法或“运动式”执法。 

  (三)行政执法中存在问题的原因分析。造成上述问题的原因主要有:一是执法素质不高。不少行政执法人员的执法水平低、业务素质差,未受过相关专业及法律知识的训练或者接受的训练效果不佳。二是执法保障不足。执法经费短缺与执法支出不小相矛盾,编制限制导致正式人员欠缺与合同工、临时工参与执法需要供养相矛盾。三是执法体制不顺。存在职责不清、权限不明、权责交叉、多头执法、多重执法、交叉重叠、执法主体不清等。归根结底,行政执法出现的问题就是因为不规范所导致的,所以要不断推进行政执法规范化建设,提高行政执法水平,增强政府公信力,提升社会满意度。

  二、规范行政执法的对策——项目化
要解决当前行政执法中存在的问题,减少和避免行政执法中的失范行为,就应该以项目化的形式,全面、系统的推进行政执法规范化。 

  (一)周边做法。近些年,江苏省内不少地方采取不一样的方式规范行政执法行为,比如:泗阳县把“规范行政执法”作为年度总活动来开展,海门市“三规范、一统一”规范行政执法行为,苏州市吴江区以《吴江区行政执法规范化建设实施意见》规范行政执法行为,徐州市云龙区构建多元监督机制促进行政执法规范化,徐州市鼓楼区把2014年确定为“行政执法规范年”等。我们在分析这些地方推进行政执法规范化有几点共性的地方:一是紧紧结合本地区实际情况,或出台文件,或明确活动主题;二是目的明确,始终把提升执法能力和水平作为执法规范化的出发点和目的地;三是法制机构负责牵头执法规范化,各相关执法部门和单位积极参与,协同合作,共同推进。他们也有各自的特色,比如海门市以“三规范”,即规范行政执法举报投诉处理、规范涉嫌犯罪案件移送、规范非许可审批事项办理”和“一统一”,即行政机关对外订立的合同统一管理和备案,开展“行政执法规范化管理”竞赛活动。

  (二)以往做法。近年来,阜宁一直致力于全县2500多名行政执法人员这支队伍的建设,不断推进行政执法规范化向纵深发展,努力提升每个执法人员运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。2012年出台建设法治政府三年行动计划(2012-2014年),明确了深化行政执法体制改革,规范行政执法行为,作为三年行动计划的任务之一;2013年出台了《阜宁县依法行政十项规定》,以制度为统领规范行政执法;2014年提出了以“规范行政执法,服务经济发展”为主线,利用3-5年的时间规范行政执法,从2014年起,阜宁一直以项目化形式,坚持不懈,持续推进,经过3年的积累,取得了一定的成效。

  (三)应运而生。回望过去,我们在规范行政执法方面,采取了若干措施,也取得了一些成效,但往往还不尽如人意,有些问题表面解决内在还存在风险,有些问题刚解决不久即出现反弹现象。看看周边,我们发现其他地方推进行政执法规范化建设存在类似的困境。执法失范像牛皮藓一样,治好又犯,犯了再治,消耗精力,反反复复。必须得找到一个更好的办法推进行政执法规范化建设,我们打破常规,寻求新路,发现在经济发展在推动项目建设过程中,确定每一个项目的推进目标及要求,并分解、细化责任到人员,形成人人肩上有担子,个个身上有责任的氛围,以项目化谋划、项目化推进、项目化落实、项目化突破。这种方式如果运用到规范行政执法上面,一方面可以量化指标,精准规范,一方面还可能会产生全面、系统、长远的效果。于是,我们按照国家法律法规的要求,结合阜宁执法实际状况,经过调研、论证、评估,吸取了过去的有效做法和其他地方的先进经验,把行政执法划分为6个类别28项规范化,即法制宣传培训类突出学法培训规范化、法制信息规范化等2项工作;行政执法体制创新类突出相对集中行政处罚权规范化、行政执法联动规范化等2项工作;行政执法程序类突出 “开门审案”规范化、重大案件审理规范化、重大行政决策规范化、自由裁量权规范说理式执法规范化等4项工作;专项执法工作类突出文件管理规范化、行政审批规范化、行政征收规范化、行政确认规范化、民生项目便民服务规范化、重大项目行政审批服务规范化、行政调解规范化、行政指导规范化、行政执法信息化建设规范化等9项工作,执法监督类突出执法证件管理规范化、执法评议考核规范化、行政执法卷宗规范化、行政复议应诉规范化、行政执法风险评估和防范制度规范化、廉政回访规范化、执法信息公开规范化、法制机构建设规范化等8项工作;示范创建类突出行政执法示范岗规范化、依法行政示范点规范化等2项工作,基本涵盖了行政执法的方方面面,相对闭合,自成体系。这个体系以规范化为标准,以项目化为路径,坚持好定义、好量化、好操作、好考核、好追究等“五好”要求,全面实施项目化、清单式、责任制管理,列出任务清单,精细量化指标,明确时间节点,层层压实责任,做到推进工作有抓手、有力度、有效果。

  (四)开展情况。任何事情都需要时间的积累和检验,项目化形式规范行政执法也不例外。起初,我们打算利用3-5年的时间,推动这项系统性的工程,做到每年都有进步,三年实现新突破。我们以工作项目化、项目责任化、责任个人化的形式,把行政执法项目类别分为法制宣传培训、行政执法体制创新、行政执法程序、专项执法工作、行政执法监督、行政执法示范创建等6大类,在每个类别下,再细分为28个项目,每个项目都明确了实施主体、建设内容、时序进度等,明确了时间点、路线图、任务书,定目标、定责任、定内容、定奖惩,确保进度、确保实效。一是明确建设标准。将行政执法工作细化为6类28个项目,编制具体建设标准,每个项目包括建设内容、关键措施、完成时间、组织机构、投入保障和预期效果等6个方面。二是分解落实责任。结合部门执法实际,按照执法任务重的单位3个项目、执法任务轻的单位1个项目等形式,将各个项目分解落实,保证每个项目都有样板示范、每个“短腿”项目都能得到提升、每个“盲区”项目都能有所探索,所有项目都能全面规范。三是强化组织推进。为把项目建设真正落到实处,相继召开部署会、座谈会、观摩会,有序有效地开展各项工作。按照部署、督查、评估、考核的要求,全县各相关单位迅速行动,把项目化制度落实到日常工作中,规范执法队伍建设,提升执法人员业务水平。四是严格考核评价。提高项目实施情况的考核比重,占依法行政百分考核40分,并按照工作基础、实际投入、难易程度、社会效果等因素,将项目划分为基础项目、常规项目、突破项目和创新项目等4类,采用不同的系数计算考核得分,保证考评的科学严谨。由于受篇幅的限制,下面我们以法制宣传培训为例,详细阐述我县以项目化形式规范行政执法的具体做法。法制宣传培训提升行政执法水平的重要途径,抓好这项工作有助于提高行政执法水平,进而加快推进依法行政工作。只有学好法,才能用好法、执好法。中共中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确要求把学法培训工作摆上重要位置,所有行政执法人员每年必须接受不少于15天的法律知识培训,并将培训情况、学习成绩作为考核内容和获取行政执法资格的重要依据。阜宁在法制宣传培训方面可以说下足了功夫、做足了文章,主要体现在以下几个方面:一是主体上实现全覆盖。县政府带头学法,示范引领,县政府常务会议学法常态化制度化,已经连续坚持了5年。各层各级执法人员也成为学法的实践者,主动学法,敬畏法律;全民积极参与到做学法的队伍中,人人都学法,个个有提升。二是学法内容上包罗万象。既学习政府施政的公共法律,也学习热点难点焦点方面的专业性法律;既学习先进做法,借鉴提升,也坚持以案说法,举一反三。三是学法形式上多种多样。坚持三个“结合“,即走出去与请进来相结合、集中学习与个人自学相结合、庭审观摩与随机抽考相结合。在推进宣传培训过程中,我们还充分发挥主观能动性,积极具有阜宁特色的法制宣传体系,就是先后编纂了依法行政100例、依法行政200问、依法行政”三字经“、依法行政四十条,在全县上下掀起了学法的热潮。我们还把理论与实践结合起来,把”法定职责必须为、法无授权不可为“作为检验学法效果的唯一标准,做到学有所用,学用结合,使之真正成为化解矛盾、维护稳定、促进发展的本领。

  三、结言

  以项目化形式规范行政执法行为,是阜宁积极探索规范行政执法工作的新举措、新机制,基本解决了行政执法规范化建设“谁来抓”“抓什么”“如何抓”的问题,主要在执法主体、执法职责、执法体制、宣传培训和执法监督等6个方面实现了突破,创造了特色,补齐了短板。几年的实践,全县执法队伍业务水平明显提升,行政败诉案件明显降低,群众对执法的满意度高了,投诉少了,证明了这个方法是可行有效的,为下一步推进依法行政积累了宝贵的经验。不可否认的是,“项目化”作为一种路径,不一定是最优的选择,还会出现比“项目化”更好更优的方案。我们在尝试过程中,也发现了一些问题,比如行政执法全流程留痕制度尚未纳入其中、法制机构在牵头这项工作存在力不从心的尴尬,凡此种种,皆不能回避,导致实际效果离期望值还有很大的距离。诚然,依法行政工作“永远在路上”,在规范行政执法工作中,我们还会一直走下去,不停脚步,不断创新,继续前行。





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