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重大行政决策程序的量化研究
发布时间:2016-12-15   来源:  浏览次数:  字体大小:【
<div class=TRS_Editor><DIV class=cas_content align=center><FONT face=楷体_GB2312>戴红春 花秀艳 </FONT></DIV>
<DIV class=cas_content>  我国的行政决策法律问题研究被认为起步于20世纪90年代,但是在行政法教学中,行政决策被认为是被我国传统行政法理论所遮蔽和克减的概念,现行行政法教材中基本没有明确确定和使用本概念。 当前行政实践中,行政决策是政府履行行政职能的最基本、最重要的方式之一。重大行政决策系属于行政决策。近年来,因重大行政决策失误导致的行政风险、法律风险、财政风险等不计其数。有的政府部门为了制定出其所需要的重大行政决策,利用一定的民主参与、程序论辩或层层报批等方式解决“黑箱决策”问题,从而实现决策的“正当化”与“合法化”。本课题组认为,理论研究的不足和实践的迫切需要,越来越要求我们关注行政决策,尤其是重大行政决策程序的相关问题。这不仅有利于构建完善的重大行政决策程序法规体系,也有助于推动我国依法行政和法治政府建设目标的实现。<BR></DIV>
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<DIV class=cas_content>  一、我国重大行政决策程序的现状分析<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (一)中央层面有关重大行政决策程序的规定<BR>  自2004年以来,国家就十分重视加强依法行政推进法治政府的建设,相继出台了有关“重大行政决策程序”的法律性文件,如2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,2008年出台《加强市县政府依法行政的决定》,2010年颁布实行《关于加强法治政府建设意见》,2014年十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,以及2015年底中共中央、国务院发布的《法治政府建设纲要(2015-2020年)》。从中央层面有关“重大行政决策程序”的法律文件可以看出,当前,中央层面的规定比较粗糙和笼统,但大致为重大行政决策程序指明了一个方向:以羁束性程序为原则,以裁量性程序为例外。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (二)地方政府有关重大行政决策程序的规定<BR>  经查询,当前的地方政府有关重大行政决策程序的规定,大致情况为:目前湖南省、山东省、江苏省、兰州市等通过政府规章的形式制定了行政程序规定,在其中以专门章节的形式规范了重大行政决策程序。云南省、辽宁省、浙江省、广西壮族自治区、甘肃省、苏州市、淮南市等省、自治区、直辖市和设区的市,根据《立法法》的相关规定均以地方政府规章的形式专门制定了重大行政决策程序。贵阳市、大连市等制定了重大行政决策听证及合法性审查的专门规章。除此之外,有的地方政府也通过规范性文件的形式来制定重大行政决策程序的相关制度,如《盘锦市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《郴州市重大行政决策事项听证规定》等。综上,地方政府尚未将重大行政决策程序的规制上升为权力机关的意志,在法律位阶上多表现为政府规章和规范性文件。<BR></DIV>
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<DIV class=cas_content>  二、我国重大行政决策程序规范的评价<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (一)缺乏充分的法律理论研究,中央立法缺位,地方立法法律位阶较低<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  行政决策通常是作为管理学上的术语进行使用,法学界对此研究得不够系统、深入,主要侧重于行政决策责任追究问题、行政程序法问题等,对重大行政决策程序的规范问题进行专门研究的不多。从上述已颁布实施的法律文件可以看到,目前中央没有涉及重大行政决策程序的立法,而地方政府主要以政府规章和规范性文件的形式对重大行政决策程序进行了规定。立法缺位制约了我国行政决策程序的法治化,必须加强重大行政决策程序的立法完善工作。&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  (二)文本内容宏观,存在诸多问题,缺乏可操作性,有待进一步量化研究<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  纵观当前有关重大行政决策的规定,对于重大行政决策程序的规定,大体包括了公众参与、专家论证、风险评估、合法性论证和集体讨论五个制度。但是对于该五项制度,仍然停留在表面,并未进一步的量化,主要体现在以下几个方面:&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  (1)重大行政决策程序中公众参与方面存在的问题<BR>  中国的重大行政决策权力主要集中于党和政府,普通公民很难真正参与到重大决策的制定中,这主要表现为:一是公众参与的表面化问题。近些年,随着行政民主化的深入,虽然有些重大行政决策可以见到公众参与的影子,如圆明园防渗工程听证会、春运铁路运输价格听证会,但是因信息公开的渠道、内容,人员的选择等因素,公众参与仍然停留在表面上,成了行政机关凸显行政决策民主化的手段。二是公众参与有效性不足。目前行政机关采取“开门”方式听取公众的意见,但是仍然会出现“听而不纳”的现象,公众参与的有效性仍显不足。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (2)重大行政决策程序中专家论证和征求意见方面存在的问题<BR>  绝大部分的地方重大行政决策程序文件都规定,重大行政决策应由专家或研究咨询机构进行论证和广泛听取群众意见。当前实践中,行政机关也会根据情况来运用专家论证和征求意见制度,但是该两项制度的应然作用并未得到充分发挥,最终的决策权往往还是在一把手手中。行政决策机关往往自行设计对政府有利的草案而不太注重专家的作用,甚至根本不请专家参与论证,即使请专家参与也仅仅是做样子、走形式,甚至有的论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案“唱赞歌”,而对决策方案的“正确”与“错误”不客观、科学地论证。这种“论而不证”的“御用”论证是导致决策失误的重要原因之一。 </DIV>
<DIV class=cas_content>  (3)重大行政决策程序中风险评估方面存在的问题<BR>  虽然地方政府通过颁布规章或制定规范性文件的形式,对风险评估作了规定并在实践中认识到了风险评估的重要性,但是当前的风险评估仍然存在问题,如,重大行政决策风险评估内容过于片面。有关重大行政决策的风险评估大都停留于对社会稳定风险评估方面,而对社会经济、生态环境等方面的评估并未有足够的重视;又如,重大行政决策风险评估制度缺乏整体配套性。针对目前的现状来看,对于重大行政决策程序,已经建立了不少法规制度,如民主集中制、行政首长负责制、听证制度等,但这些制度缺乏内在的相互衔接性,整体配套性不强,加之在执行过程中存在着较大的随意性,难以发挥出应有作用。<BR></DIV>
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<DIV class=cas_content>  三、我国重大行政决策程序量化的构建分析&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  本课题关于“重大行政决策程序的量化研究”的“量化”,是指将重大行政决策程序适用情形具体明确,可以使之清晰度量。行政决策程序是一个系统性的过程,包括方式、步骤、时限和顺序几大内容。如果将来立法将这些过程全面僵化的进行规范,并不适合行政决策的需求,反而可能将行政主体倒逼上不遵守法律的反面,因此,本课题组认为,在设计重大行政决策程序规范时,应当考虑到“制度疲劳”和法律负荷能力等因素,应注意到程序规则的强制性与灵活性相结合,应当基于“最低限度程序公正标准”构建最低限度公正行政决策程序制度。因此,结合我国中央文件精神以及我国当前的现状,本课题组着重对调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和后评估等程序进行量化研究。需要说明的是,这些程序并不是每个重大行政决策都必须要经过。具体分析如下:<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (一)调查研究程序。&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  调查研究程序为重大行政决策提供基础信息支撑。从目前相关立法情况来看,各地对重大行政决策调研程序的规定过于概括,缺少程序运行的刚性,存在操作性不强、调研随意性的问题。<BR>为了达到有针对性地进行重大行政决策调研的目的,本课题组认为,立法应当明确规定调研的内容和程序,主要包括三个方面:一是收集对实施对象作出重大行政决策的法律、法规和政策等依据,重要的相关学者、专家的著作、论文;二是对重大行政决策实施对象发展趋势的预测;三是对重大行政决策可行性、运行效果和风险的调研评估。明确规定调研程序启动机制、责任主体、调研形式、调研频率、调研报告制作等内容,强化调研程序运行的刚性,解决调研程序操作性不强、调研随意性的问题,使调研程序真正成为重大行政决策的基础程序。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (二)公众参与程序。&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  我国目前已建立了社会公众参与行政决策的途径,但参与的实效还有待提高。本课题组认为,应当从以下方面量化重大行政决策的公众参与程序:<BR>  1、决策程序的进入权。这包括:(1)应以公众易于知晓、接收的方式公布决策相关信息。向全社会公开征求意见的,应规定在政府公报、重要报纸、电视等媒体以及政府门户网站上公告发布;采取论证会、座谈会、听证会等形式听取意见的,要求应对参会对象送达会议通知,列明会议时间、地点、议程等。(2)应及时发布启动重大行政决策程序的信息,告知公众参与的起止时限。(3)告知公众参与的具体途径、方法并要求决策机关保障这些途径、方法的通畅性和工作有效性。(4)公布重大行政决策的草案、依据以及相关理由说明,对其中可能涉及公众切身利益的重要条款内容应作出专门提示等。<BR>  2、决策意见的获回应权。本课题组认为,应当从讲求实效和方便可行考虑,决策机关履行义务的内容无需事无巨细,可倾向于对涉及公众重大行政决策意见的重要事项作出回应,其中重点应是与决策内容有利害关系对象的意见、有广泛社会影响的事项和公众特别关注的重要问题,如向社会公布对重大行政决策意见的收集、整理和分类等信息,以使公众充分了解参与意见的整体状况以及决策机关的自身工作,形成双方信息上的对称;对切身利益受决策内容直接影响群体的意见采纳与否说明理由;对决策内容中分歧较大的意见作提示说明,引导公众理性看待各自的意见等。<BR>  3、合理意见的获采纳权。本课题组认为应当从两方面来考虑是否采纳公众的意见,一方面,应当明确公众意见采纳的基准,只要符合此基准的意见便应当采纳;另一方面,重大行政决策的最终作出应采纳多数人意见,或者采纳各方利害关系人经协商程序达成的合意结果。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (三)专家论证程序。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  严格意义上来讲, 专家论证应该表述为专业论证,除了可以聘请专家进行论证外,还可以委托专业咨询机构和相关行政管理部门从专业研究或行政管理的角度进行论证。重大行政决策中的专业论证,主要是对重大行政决策中涉及到的专业性、技术性较强的问题进行论证。专家论证程序属于裁量性程序,并不是所有的重大行政决策事项都要求经历这一程序。关于专家论证程序的量化,主要包括:<BR>  1、专家论证的适用范围。专家论证一般适用于专业性较强或有客观技术指标的行政决策事项,如城市总体规划、土地利用总体规划等专业规划、各种重要技术标准的制定、政府重大投资项目等。<BR>  2、专家的遴选和淘汰。明确规定建立科学、开放、动态的专家遴选机制,聘任各领域的专家形成专家组。只有业务水平高、责任心强、信用好、敢于担当、德才兼备的专家或团队才能纳入专家组。为保障专家论证意见的权威性和科学性,专家库应当实行动态性更新,建立专家库的淘汰机制,对于专业水准不够或职业操守有问题的专家,应当及时将其从专家库中去掉。<BR>  &nbsp;3、专家论证的程序规范。本课题组建议承办部门应当注意以下几点:一是在选择专家的人数上,至少应当选择3个以上的专家。二是应当要求专家在论证会举行前,对论证内容有一个全面的了解。三是专家论证会应当制作书面论证意见,并经每位参会专家签字确认。<BR>  4、专家论证的效力。专家意见属于决策的建议权。专家在论证会上发表的意见,经专家签字后,应当成为重大行政决策事项领导最终决策的重要依据之一。 <BR>  (四)风险评估程序。&nbsp;</DIV>
<DIV class=cas_content>  行政决策是行政主体进行行政管理的基本行为,而重大行政决策不但关系到所管辖区域内经济的发展、社会的稳定,还关涉到人民群众的切身利益,因此,有必要对重大行政决策可能存在的风险进行事先评估。<BR>  1、评估内容及评估主体。<BR>  从目前的实践需要来看,重大行政决策的风险评估主要涉及三个领域,即公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险。<BR>  (1)公共财政的风险评估。对于重大行政决策牵涉到公共财政资金支出的,应当进行公共财政的风险评估,建议由财政部门承担。依据公共财政的支出投入方向,只有公共财政用于向社会成员提供公共产品和服务以及能够带来一定经济效益的公共财政投资才需要进行公共财政的风险评估,而公共财政用于保障社会成员基本生活的,该部分财政是必须保证没有风险问题,因此,不需要进行公共财政风险评估。<BR>  (2)社会稳定的风险评估。行政决策的不当,极有可能导致社会的不稳定。目前,影响我国社会稳定的因素主要有通货膨胀、失业率、贫富差距等。这些指标与经济发展有关,又影响到民众利益。因此,行政主体一定要从可能影响社会稳定的这些因素出发,对重大行政决策进行风险评估。该项评估可以由综合治理办公室或信访部门进行,也可以由相关行政部门来进行。<BR>  (3)环境生态的风险评估。对于环境问题,我国已有多部法律进行规范,如《环境保护法》、《环境影响评价法》,为环境生态风险评估提供了法律依据。鉴于环境生态风险所涉及指标的专业性,承担环境生态风险评估的单位可以是环境保护部门,也可以委托有资质的第三方。<BR>  2、评估报告的效力。2010年11月,国务院《关于加强法治政府建设的意见》,提出要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,要求一律不得作出决策。因此,评估报告是重大行政决策作出的重要依据。另外,本课题组建议,根据评估报告将风险分为高等风险、中等风险和低等风险以区别对待重大行政决策的实施。如果决策事项存在较高风险,应当区别情况做出不实施决策,或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策的决定;存在中等风险的,待采取有效的防范、化解风险措施后,再做出实施的决策;存在较低风险的,可以做出实施的决策,但要做好解释说服工作,妥善处理相关群众的合理诉求。 <BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (五)合法性审查程序。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  合法性审查程序是重大行政决策程序中不能缺少的、羁束性程序。合法性审查有利于遏制重大行政决策行为的随意和恣意,最大限度地减少行政决策不合法现象的发生。<BR>  1、审查主体。由于政府法制工作机构属于政府的办事机构,通常不涉及部门利益,审查身份超脱,不会为起草部门“护短”;再加上政府法制工作者通常具有通晓行政事务与法律规定两方面的知识优势,熟悉行政管理实践,因此有能力通过合法性审查更多地暴露决策方案中的违法问题。因此,本课题组建议重大行政决策的合法性审查程序应当由各级政府法制机构进行。另外,按照中央文件精神和审查实践需要,可以聘请相关的法律专家、学者或律师事务所进行合法性审查工作。<BR>  2、审查内容。合法性审查的重点内容应该是对重大行政决策的内容进行合法性审查,对于明显有失合理性的内容可以提出审查意见。审查主体可以围绕职权、程序、具体内容、依据等方面展开。如对职权的审查,可以围绕有无职权、是否超越职权和是否滥用职权三方面进行。对程序的审查,可以围绕是否符合法定步骤、顺序、形式、时限等展开。对具体内容的审查,可以围绕内容的明确性、适法性、可实现性和安定性展开。对依据的审查,可以围绕有无依据、依据的合法有效性、适用依据的正确性展开。<BR>  3、审查效力。凡是属于重大行政决策的,必须经过合法性审查程序。合法性审查是重大行政决策程序的羁束性程序,未经合法性审查或者经合法性审查不合法的重大行政决策,不能提请集体会议讨论。合法性审查意见是决策草案后续修改和决策审议的重要依据。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (六)集体讨论决定程序。<BR>  对重大行政决策实行集体讨论决定,是对行政首长负责制的有力补充,也有利于发挥领导班子的整体功能,提高行政决策的水平。  本课题组认为,集体讨论决定程序的量化应当把握以下几点:一是提交会议讨论的重大行政决策草案应当经过征求公众意见和部门意见、合法性审查等必要程序,具备较好的实施基础。二是考虑到各项决策内容的复杂程度和重大程度不尽相同,在明确会议出席人数最低比例的同时,还要允许根据需要,适当提高会议出席人数的比例。与会人员达不到规定人数的,应当暂缓审议决策事项。三是因为承办部门全面掌握与决策内容有关的背景和情况,因此,有必要在决策前由承办部门向会议组成人员介绍相关情况,实现决策者和决策方案的起草者之间的信息对称,以便于决策者综合分析和考虑各方面的情况做出决策。四是会议组成人员发表意见。应当按照分管领导——其他会议组成人员——行政首长的顺序发表意见,避免会议可能会只有“集体”之名而无“集体”之实。 另外应当明确行政首长一般应当根据多数人的意见作出决定,如果与多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由。五是做好会议记录和会议纪要。会议组成人员的意见,尤其是分歧意见,以及行政首长否定多数人意见作出决定的理由,应当如实记录在案,存档备查,为决策责任的认定提供客观依据。会议纪要是记录会议最后决定的内容和形成决定的依据。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  (七)后评估程序。<BR></DIV>
<DIV class=cas_content>  在建立健全科学民主决策机制的过程中,不同程度地存在着重事前、事中而轻事后的问题,决策执行的跟踪反馈工作相对薄弱。实行后评估制度,已经成为保证行政决策质量和实施效果的重要措施。<BR>  1、评估时间。本课题组认为,在评估时间的确定方面,由于不同决策事项的组织实施难度有所不同,实施效果的反映周期也有所不同,不宜对此作一刀切的规定,建议根据实际需要确定,既可以在做出重大行政决策时一并确定,也可以在重大行政决策实施一段时间后。<BR>  2、评估主体。本课题组认为,实施决策后评估的启动主体应当是决策机关,具体承担评估任务的机构,可以由决策机关根据实际情况在决策机关、负责内部监督的机关或者机构、决策执行机关和社会专业评估机构中进行选择。 鉴于各类评估机构均有其自身的优缺点,决策机关可以选择多个评估机构协作开展评估,以发挥不同评估机构的综合优势。<BR></DIV>
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