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群体性事件的处置原则及法律救济刍论
发布时间:2016-10-31   来源:  浏览次数:  字体大小:【
<div class=TRS_Editor><div style="text-align: center;"><font face="楷体_GB2312">盐都区政府法制办  王 荣  沙广标</font></div><div><div>[摘要]群体性事件是当前社会发展和转型时期在社会管理领域的突出问题,是不同社会矛盾不断激化的结果。它反映了在社会经济变革的特殊阶段,社会各阶层利益冲突不断增多,群体内的不满情绪通过非制度化途径展现出来,已成为影响社会安定和谐的重要阻碍,受到社会各界的强烈关注。对此,国内的专家学者对群体性事件的表现、特征、原因、处理方式做了详实的研究,也取得了较大的成果。本文在已有研究的基础上,对群体性事件的特征进行归纳总结,倡导以“人权保障”为机制建设的出发点和落脚点,预防和化解群体性事件,增强弱势群体在经济、法律、社会建设中的话语权,并通过团体诉讼等司法程序保护弱势群体的共同利益。</div><div><br></div><div>  第一章群体性事件概况</div><div><br></div><div>  一、群体性事件的概念</div><div><br></div><div>  “群体性事件”的说法,在上世纪末被陆续提出。早在建国初期,我们曾将集体性的请愿、游行和示威活动称之为“少数分子闹事”、“群众闹事”。之后到了80年代末90年代初,这类行为被称为“突发事件”,再到21世纪初,公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件的规定》等相关文件又将其命名为“群体性治安事件”。2005年7月7日,中共中央组织部副部长李景田就曾明确指出,在转型期的中国社会,许多新旧矛盾一跃而起,因而发生一系列的群体性纠纷事件。自此,我国官方和学界大都刊文以“群体性事件”为名表达这一概念,成为了目前主要的表述词汇。</div><div><br></div><div>  在西方,“群体性事件”的概念也存在诸多说法,并在汉译的相关著作中将其译为“集群行为”。集群行为理论一度成为群体事件的研究焦点。波普诺认为,集群行为“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下,因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。由此,西方在这一观点上更多倾向于从外观方面分析群体性事件的含义虽具有定义上的方便性和概念组合的相对准确,却也存在着一定的偏颇之处。</div><div><br></div><div>  我国台湾地区学者将“群体性事件”按照不同的外延范围,做出了类型化的概念处理。如吕世明教授指出,“群体性事件”包含广义和狭义两个方面,就狭义方面而论,群体性事件具有不法的反社会破坏性特征,因特定或不特定的目标,由少数不法分子煽动、纠集一群不特定的人,利用群众盲从附和的弱点,以偏激的言辞鼓动群众,煽动不满情绪,纠集闹事,扰乱社会秩序。就广义的方面来说,群体性事件还包括基于某个特定或不特定的目标,通过请愿、集会、游行示威的方式,达成他们的权利诉求,这在西方是十分正常合法的现象,并不存在纯粹违法性和危害性的问题。</div><div><br></div><div>  综上,对于群体性事件的概念,在理论和实践中,都存在不同的定义方式,大致包括以下三种观点:</div><div><br></div><div>  首先,就群体性事件的矛盾性质、表现形式等几个重要方面来看,群体性事件又称作“群体性突发事件”,是指因人民内部矛盾而引发,由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿等群体行为。它突破了群体性事件的“危害论”界限,强调群体性事件的公共性、社会矛盾发展的必然性,是值得肯定的。但并不是说所有的群体性事件都具有突发性,“突发”一词将群体性事件的概念狭义化,并不准确。</div><div><br></div><div>  其次,从概念的狭义理解上说,通常将其释义为“群体性治安事件”,上述提及的《公安机关处理群体性治安事件的规定》中第二条即为对这一概念的说明,即“本规定所称群体性治安事件,是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”对于具体的群体性事件的表现形式,文件也做了详尽的叙述,这其中包括非法的游行、示威;罢工、罢课;聚众拥堵交通,占据公共场所哄抢公共财物、重点物资;冲击破坏国家机关、企事业单位和重要的工作场所;在大型文娱活动现场引起骚乱,以及危害社会秩序和安全的其他行为等。在具体描述群体性事件的主要内容时,出现的高频词汇有“非法”、“扰乱”、“冲击”、“危害”等。由此可见,当前政府部门将群体性事件作为治安问题作为其解决思路,是一种十分普遍的现象,但这却是不合理的。结合实际工作经验,笔者认为,许多群体性事件在一开始并没有对正常的社会管理秩序造成恶劣影响,他们往往通过试探性表达诉求,来获得政府相关部门的重视,实现权益的妥善实现。如合法的群众信访事件,只是在相关部门处置不当或其他因素介入时,导致了事件扩大化,演变为违法行为。</div><div><br></div><div>  最后,从概念的广义理解上说,群体性事件既可能是在现有法律框架内进行维权和要求达成合理目标的群体性活动,也可能是突破了现有制度的框架进行的,但这类行为也不一定都具有危害后果,如越级上访,进京告状等。只有那些具有恶意成分的、不顾一切,对民众生命权和健康权、财产权造成直接破坏的组织性活动,才应当依法严厉惩处。可以看出,群体性事件包括对正义的、合法的权利要求和维护的行为,也包含非正义的、非法的伤害公共利益的行为。因此,笔者认为,对于群体性事件的理解应做广义理解,有助于我们更深层次的挖掘这一社会问题的内在真相,从制度乃至社会系统的更高层面寻求应对之道。由此,在接下来的论述中,笔者将以广义论作为分析群体性事件问题的出发点和落脚点。</div><div><br></div><div>  二、群体性突发事件的特征</div><div><br></div><div>  按照不同的标准,群体性事件有不同的分类方式。于建峰教授认为,群体性事件可以分为:维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。台湾学者吕世明据群众行为的内容性质及组织特征,将其划分为五类:政治性群体事件、社会性群体事件、涉外性群体事件、预谋性群体事件和偶然性群体事件。总体上讲,群体性事件有政治性与非政治性、组织性与自发性、同质性与混合性、暴力性与非暴力性、偶然性与预谋性等不同的区分,然而,在处于转型时代的中国,群体性事件有着许多相类似的特征:</div><div><br></div><div>  1、利益冲突的凸显性</div><div><br></div><div>  利益是根据人的需要而通过改造自然逐步产生的,它反映出人类自身在物质层面和精神层面需要的各种保障条件。伴随着我国改革开放的纵深推进,人民日益增长的物质文化需求同尚且落后的社会生产力之间的主要矛盾凸显,社会利益配置出现了结构性改变,但是社会分配的机制还未能跟上利益分配思路的节奏,致使社会贫富差距日益扩大,人们将问题的矛头从生产力水平转向分配的合理性,社会不同群体陷入物质利益的争夺在所难免。</div><div><br></div><div>  在市场条件下,社会物质的拥有程度一度成为人们成功与否的标准,这种“名利意识”的强化以及利益分配的失衡让人们对利益损失十分敏感。在大多数群体性事件中,群众十分关切一些具体的利益内容,如农村进行土地征收时,失地农民关心政府的补偿标准、住房和再就业问题;国企改革中,职工关心薪酬和下岗分流后的生活问题;养老保障中,离退休人员关心退休金的计算问题等等,由于利益受到直接影响,相同的诉求使个体集结为群体,成为群体性事件的主要参与者。</div><div><br></div><div>  2、诉求的共同性</div><div><br></div><div>  随着改革开放的逐步推进,社会各阶层的利益要求出现了一定程度的分化,造成整个社会内部出现多种利益诉求和矛盾。但是,目前社会民众尤其是相对弱势的群体,也就是大多数群体性事件的主要参与者,却面临共同的问题,即可以分享到的社会发展成果较少,却承受着相同甚至更多的社会发展的代价。他们不满于社会现有的制度或分配模式,面对问题容易产生“同病相怜”的情感和“共鸣”体会,所以,许多看似毫无关联的群体性事件在根本上表达的诉求具有相似性和共同性。同理,即便是由于个体纠纷引起的,看似与大多数人无关的矛盾,也可能会诱发群体性事件。</div><div><br></div><div>  3、策划组织性</div><div><br></div><div>  伴随群体性事件源源不断的出现,在对事件的发生过程进行统计分析时,发现许多事件不是自发形成的,往往都经过事先的充分准备和有目的的策划,尤其是那些参与群众面广泛、持续影响时间较长的群体性事件,行动起来具有统一、明确的目标。甚至出现跨地区、跨行业的活动大军,期间还不断寻求媒体的支持。他们这样做的目的无非是尽可能鼓动更多的人参与进来,为引起党和政府的高度重视,博得一些久拖不决的事情得到处理的话语权,如吉林通钢、河南林钢事件等。此外,群体性事件的发动往往都有较强的组织性,即抗争群体常有一定的组织形式,不同人员各司其职、分工明确,且在组织内部,行为人因在群体性事件中扮演不同角色,会被区分为核心、外围、附和三个层次。核心层次的人负责整个活动的策划和实施,但是出于各种考量,他们具有一定的隐蔽性,甚至于在很多情形下不会在具体的活动场合出现。外围的群体往往是具体事件的主力军,他们具体实施相关的抗争或骚乱行为,在人数上较为庞大,而引发群体性事件的利益纠纷问题,也与这部分群体密切相关。对于“最靠外”的附和的群体,其与活动的组织关联较为松散,在利益纠葛方面具有一定的利益相关性,但是又不像外围群体那样直接相关,投机的成分很大。总之,目前频发的群体性事件往往在事先进行细致的预谋和策划,且活动主体具有较强的组织性,以便寻求更大范围的人力支持,博得党和政府高层领导的重视,解决他们的久拖不决的利益诉求。</div><div><br></div><div>  4、外部表现的复杂性</div><div><br></div><div>  群体性事件外部表现的复杂性主要有以下几个方面:</div><div><br></div><div>  一是参与主体的复杂性。近几年,全国多数地市的工厂、机关、企业和学校频繁出现群体性事件,而其中参与人员涉及下岗职工、农民、个体户、教师、学生乃至干部等各阶层人员。此外还有一些别有用心之人夹杂其中,教唆他人、故意制造事端。因此,群体性事件中的参与人往往良莠不齐,导致群体性事件参与主体复杂。</div><div><br></div><div>  二是事件成因的复杂性。广义讲既有经济因素,也有社会系统因素,更有政府自身的制度设计问题。具体来说,企业破产改制、薪资拖欠、旧城改造和土地征用补偿不合理、劳动保障不到位等问题乃至部分行业内部利益共同群体诉求未能实现等,都容易成为群体性事件发生的导火线。</div><div><br></div><div>  三是事件过程的复杂性。群体性事件的阶段性特征十分明显,在不同情形下,群体性事件往往会在合法与违法的边缘线间交替变化。即便在一种处境下,合法与违法、不正义与正义的形塑力叠合在一起,致使合法与违法的界限也是难以确定,加大了群体性事件的处理难度。尤其是面临突发危机的时候,多数入的合理要求少数人的无理要求相交织,多数人的合理行为与少数人的过激行为相交织,一旦应对不当,极易激化矛盾,使事态扩大而引发不利后果。另外,近年来群体性事件发展过程中时常出现暴力倾向,增加了事件发展的不可预见和不可控,进而使群体性事件的过程更加复杂。</div><div><br></div><div>  第二章政府应对群体性事件的处置方法和策略</div><div><br></div><div>  当前,在群体性事件的处置中,政府往往将恢复秩序视为重中之重,为在短时间内迅速控制局面、平息事件,而随意动用警力进行压制的案例比比皆是。这种做法一般能够在短期内收到效果,但治标不治本,并不能真正化解多方矛盾,维护社会系统内的正当秩序,反倒会积蓄民众内心强烈的反抗意识,最终酿成更严重的社会问题。因而,政府当前的基本做法应是将群体性事件纳入规范高效的制度框架内,通过法治手段加以解决。不仅要“发现得早、化解得了”,还要“控制得住、处置得好”,通过柔化管理方式和危机处理方式,避免简单粗暴的压制带来的处置困境。</div><div><br></div><div>  一、群体性事件的处置原则</div><div><br></div><div>  1、人权保障原则</div><div><br></div><div>  尽管在出现群体性事件时,可以针对特定情形对部分人的自由等权利进行必要限制,但是这并不意味着行政部门可以随心所欲的釆取各种手段。人权保障是和谐社会的基础理念,在处置群体性事件中要坚持以下的基本要求:</div><div><br></div><div>  一是处置行为要以维护公共安全的目的为限,不得过度损害公民个体私权利益,要在公益和私益之间做好协调。这要求行政部门在面对群体性事件时,需要对事件的性质、范围、程度进行综合的、科学的评价,合理选择处置方式、处置手段。</div><div><br></div><div>  二是须对处置行为进行基本的利益衡量。衡量利益的一般方法是在限制人权时比较限制人权而得到的利益和失去的利益,当判断得到的利益大于失去的利益时才能进行限制。反之,“为局部利益而失全局”的处置行为会带来群众更大的反感,容易滋生更多的负面情绪,也不利于政府形象的维护。现实中若发生的群体性事件可控,现场局面不是非常混乱的情况下,一般不提倡采取过激的强制手段,可以将主要闹事分子与人群进行隔离,对其进行劝解并适时将其带<span style="font-size: 12pt;">离现场,再做处置。</span></div><div><br></div><div>  2、迅速控制与灵活疏导并重原则</div><div><br></div><div>  一方面,在群体性事件爆发后,有关部门的控制要迅速、及时,并详实说明理由。无论采取何种处置措施,首要的事情是避免群体性事件进一步恶化,因此,相关部门要有大局意识,快速反应,采取紧急处置方案,力求将群体性事件的危害后果降到最低状态。同时,要控制事件参与的范围,逐步减少群体性事件的边缘参与人员,并依靠沟通谈判和第三方斡旋的种种方式,尽可能降低事件级别。当然,迅速控制,要保障抗议群众的基本权利不受到过分的干预,不能借控制之口行欺压之实,要尊重和保障相对人的基本权利。另一方面,处置群体性事件还要注重做好对参与群体的心理疏导工作。毛主席曾经讲过,针对闹事的处理要区分不同情况,具体情况具体分析。有些是闹的有道理,我们应该审视自己的工作是否有问题,主动恰当地处理;闹的无道理的,是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的,对的部分我们接受,不对的部分加以批评。因此,在处理群体性事件时,应保持公正合理的原则,针对不同的情形,耐心地做好说服劝导工作,注重处置的灵活性。</div><div><br></div><div>  3、依法处理原则</div><div><br></div><div>  面对群体性事件中的矛盾纠纷,我们可以采取政治的、经济的、法律的手段来灵活地处理。但是,依法处理是最为根本、最为重要的处置方式,是相关行政部门必须坚守的基本底线。依法处理要求做到以下三点:</div><div><br></div><div>  一是群体性事件必须纳入法律范畴下进行处理,行政处置活动必须以宪法和法律为依据,不能仅以官员个人或少数人判断做出处置方案。</div><div><br></div><div>  二是当处置决定违背法律明确禁止性规定时,必须服从法律规定。</div><div><br></div><div>  三是严格限定行政处置的裁量范围,裁量行为应兼具民主性和科学性。如2006年3月1日开始施行的《治安管理处罚法》主要从设置权利救济制度、规范自由裁量权的行使等四个方面的制度设置,来严格限制治安行政管理权力的行使,保护公民的基本人权。由此可见,依法处理可以更大程度上保障抗议群体和行政机关双方的正当权益,通过合理的处置程序,让事件在法治的路径下平稳过渡,是处理群体性事件最为有效、最为重要的方式方法。</div><div><br></div><div>  二、强化相关部门的职责,建设群体性事件的沟通渠道</div><div><br></div><div>  1、明确相关部门的职责</div><div><br></div><div>  处置群体性事件,往往是多部门联手,因此,通过建立健全危机处理机制,并将该机制纳入法律规范体系内,完善程序事项,明确职责分工,实现快速反应、合理处置机制的法律化,才能使处置效果更好。现以笔者较为熟悉的公安工作为例,阐述此部门应对群体性事件的职责。应对群体性事件,公安部门应当做好以下几点工作:其一,要做好群体性事件的预警工作。公安机关要建立健全多方位、多层次的信息网络和反馈制度,在群体性事件的萌芽或未发阶段,密切关注社会动态和热点问题,在不侵犯他人隐私的前提下,实施社会舆情信息收集工作,准确预测、掌握群体性事件的态势、动向。对可能影响稳定的苗头性、警报性信息和网上炒作活动,对可能引发重大群体性事件的社情动态和其他重要消息,要及时作出预警研判并上报有关党委政府。其二,对群体性事件要制定好工作预案。具有预见性、针对性、实战性、周密性的工作预案,可以在处置群体性事件前使处置人员充分演练,做到处置时指挥调度有方,工作程序明确、人员配合熟练、处置效果最好,从而牢牢掌控处置工作的主动权。其三,要有刚柔相济措施,做到区分性质、讲求策略。面对群体性事件中的暴力行为,要立即采取强制措施,对其依法打击,及时控制现场形势;对于非暴力的群体性事件,要柔化行政方式,减少群众的抵抗情绪。综合釆取多元处理方式,少用、慎用警力,避免过于紧张的氛围给抗议群众带来心理压力,从而加剧事态的严重性。其四,完善问责机制,提高处理群体性事件的能力。上到中央,下到各省市、区县公安机关都要分层建立行政问责制度,将群体性事件的处理纳入政绩考核的重要内容,对于相关的负责同志应当严格要求,出现问题及时追究相关不作为的法律责任。当然,群体性事件往往涉及社会管理多个方面,公安部门只是在具体的事件出现苗头或爆发时,才有更多作为的余地。所以,与特定类型群体性事件相关的行政部门,更应当积极做好处置群体性事件的工作。如近几年商务部、建设部出台的有关预防和处理群体性事件的相关规定,都明确了各部门的具体工作和主要任务,使得各个相关的行政部门都参与到群体性事件的处理当中,并通过相应的联动机制合力完成处置工作,提升群体性事件处理的效率和效果,同时也有利于减少由单一治安部门控制而带来的紧张氛围和纠纷升级的危险。</div><div><br></div><div>  2、完善处置群体性事件的沟通机制</div><div><br></div><div>  一方面,要做好内部沟通工作。受高度集权的行政体制影响,行政体系内部上下级之间,各机关之间的信息交流容易失真,各部门之间存在着利益纠葛,互踢皮球的现象亦不少见。尤其是上下级之间的关系更为特殊,下级在汇报相关群体性事件时,为避免“引火烧身”,对事件的很多关键信息有所隐瞒,这种内部沟通的不足阻碍了信息共享,最终影响事件的处理效果。另外,地方政府部门在处置群体性事件时总是抱着“息事宁人”的态度,企图以“一时稳”、一事稳”来应付差事,以获得暂时的稳定。但是这只会积蓄更重的民怨,给可能出现的群体性事件增添更多不确定因素,以致形成更加复杂的局面。因此,要依靠内部行政管理的制度建设,完善问责联动机制,促使行政体系内部的各部门能够通力合作,促进群体性事件信息的共享,为最终妥善解决群体性事件打下坚实地基础。另一方面,重视外部沟通的平等性,必要时可设置特定部门负责沟通事宜,亦或者聘请谈判专家,妥善解决行政部门和群众的沟通问题,重塑政府部门的“公正守法形象”。透过专业的、公正的、透明的、及时的外部沟通,有助于使群众及时了解事件真相,阻止事态恶化,乃至扭转事态的发展。目前,伴随网络的普及发展,政府机关通过线上公开事件真相,加强与网民的沟通,就对群体性事件的处置和化解产生了积极作用。</div><div><br></div><div>  然而,就当前我国整体情况而言,目前对于大部分突发群体性事件的协商,更多具有“讨价还价”的意味,彼此相让的不是权利保障和义务落实,而是临时性的、被动应对的“权宜之计”。对于民众的短视态度,政府不应当应声附和。民众对政府信仰的建立是尤为重要的,一是要注重“合法性”的确信,在具体的机制上倾向于引导民众进入谈判环节,让民众确信谈判可以有效解决纠纷和困难,迫使基层政府抛弃零和博弈的陈旧的思维方式,怀抱平等和尊重的心态,让政府和抗议群体之间的沟通向正和博弈的方向迈进。另一方面,政府须帮助民众提升参与公共商谈的能力,给予民众更多参与公共事务、进行公共决策的锻炼机会。此外,还须进一步实现“政社分离”的行政目标,增强妇联、工会等各类公共服务组织的独立性和话语权,让它们充当缓冲政府与民众利益冲突的安全阀,并在具体的群体性纠纷和事件发生时,善于听取他们的意见,集合各方之力妥善解决群体性事件问题。</div><div><br></div><div>  综上,当社会出现矛盾冲突时,处于强势的一方积极主动地寻求应对之策,才是处理问题诚意的体现。倘若仅单方面要求弱势者具有妥协谈判意识,这并不合理,也不具有现实的可操作性。因此,政府在具体的沟通过程中,要严格依法进行,在群体性事件初步解决后,对谈判者不得以各种压制措施施以报复。当政府面临相关利益群体博弈的情形,政府需要给利益群体一个信号,即要依法行事,一定要带头践行知法、守法,做好依法解决纠纷的示范效果。只有当政府和谈判方形成这样的沟通氛围时,我们调和社会矛盾的成本才会大大降低,这也是和谐社会的基本要求和保证。</div><div><br></div><div>  3、采取多元机制化解群体性事件</div><div><br></div><div>  首先,要健全完善现有的信访机制。目前,多数群体性事件在突发之前,大多都先前诉诸于信访途径,公民的信访权利受法律保护,但是实践中由于绩效考核的偏颇,官员的绩效考核却与信访数量直接关联,造成官员排斥信访人员的反向激励。因此,现行的信访工作必须要对考察方法进行改革,不能以降低信访数量为目标,而是要以根本解决信访问题为指向,即要将重点放在解决问题的质量上。除此之外,要建立信访工作的监督监察机制,改目前的“单向式”为“闭路循环”式,将信访人作为立案的出发点和落脚点,建立对信访人的回访制度。以此制约信访部门和相关行政部门的行政不作为,从而保障民众的信访权利,在根源上形成对群体性事件的制度性预防。</div><div><br></div><div>  其次,行政复议制度须进行必要的修改和完善。当前,行政复议制度在群体性事件方面的处理能力微弱。一方面,是因为行政复议制度缺少足够的公信力。行政复议制度夹杂在信访和行政诉讼中间,同时缺乏行政独立性,因此并不受群众的青睐。因此突出行政复议的制度功能,主动将行政复议回归到化解争议、维护权益的初始状态,并简化相关的复议程序,提升民众对于申请复议解决冲突和意见的信心。另一方面,行政复议不作为现象较为普遍。一些地方的行政首长对于行政复议并不重视,害怕作出复议决定而成为行政诉讼的被告,惹上官司,导致复议不作为的情况普遍存在。对此,要在行政系统内部规范复议不作为的问责制度,对于维持原机关行政行为的裁决必须给予足够充分的合理理由,并依法通过相关程序完结复议案件,对那些不能充分说明理由或者没有尽到相关说明责任的机关当事人进行责任追究,最大限度保护行政相对人的合法权益,让群体性纠纷在行政系统与民众的互动间得以解决,以避开产生更大的群体性事件的风险。</div><div><br></div><div>  再次,建立法院理诉、政府解难、社会和解相结合的群体性纠纷处理体系。最后,要不断拓展新型的纠纷解决机制,发挥社会和解的重要功能。在现有化解群体性事件的途径中,单独依靠行政化手段无法达到抑制和解决群体性事件的初衷。需要重视和积极运用各种非诉讼化的冲突解决机制(依靠纠纷解决者与当事人之间的关系属于非权力化的水平或平等性构造,以实现纠纷解决过程和结果的互利性、平和性和非对抗性,使得事实协调和心理疏导双管齐下,这样才有利于群体性事件的妥善解决。</div><div><br></div><div>  第三章解决群体性事件的法律救济路径</div><div><br></div><div>  一、建立健全处理群体事件的规范体系</div><div><br></div><div>  法律规范依靠有实效的规范体系才能发挥其效力。换言之,立法体系的完善与否,关涉立法实施效果的优劣状况。群体性事件的处置往往位于政治任务和法律任务的十字路口中。不可否认,解决群体性事件是维护社会安定和进行民生建设的关键性问题,但若只将群体性事件视为政治任务、社会政策是远远不够的,必须将事件的处置手段纳入行政法治的范围下,依靠健全的处理群体性事件的规范体系,才能最大限度的达到控制行政权力,保障相对人群体权益的效果。</div><div><br></div><div>  群体性事件有着深刻的社会根源,并关乎社会秩序和安全稳定的大局。因此,法治国家应当设置相应的法律法规对这一问题处理。我国目前可以处置群体性事件的法律规范有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国治安处罚法》、《紧急状态法》等。国务院也出台了相应的规范性文件,以说明各部委和地方在相关具体群体性问题的解决方案。如2010年发布的《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》,其中进一步明确地方各级人民政府和有关部门的责任,由省级人民政府负总责;人力资源社会保障部门要加强对解决企业拖欠农民工工资问题的组织协调和督促检查,加大劳动保障监察执法和劳动争议调处力度;住房城乡建设、发展改革、监察、财政等部门和工会要按照职责分工,积极做好解决建设领域拖欠工程款及企业拖欠农民工工资相关工作。此外,更为“治本”的立法策略是,即从预防群体性事件的角度来说,必须逐步完善我国《集会游行示威法》等基础法律,尽力消除权利表达方面的法律限定障碍,将立法的核心任务置于引导和实现公民的宪法权利上。在此基础上,基层政府和相关部门要根据《集会游行示威法》等法律规定,制定出相关法律的实施细则,增强这些法律的适用性和可操作性。如可设定在确保适度管控、坚持官民沟通等原则下,能够就合法的集会、游行和示威活动的路线、场所和时限方面进行具体设定,明确集会、游行、示威方的权利和义务内容,并划定相关界限。对于《出版法》和《新闻法》也是一样,要适当降低准入门揽,给予媒体和公众一定的表达自由和表达权的保护,将公民群体的利益诉求通过法律机制得以疏导开来。总之,无论是处置群体性事件的法律规范,还是给予公民表达自由的法律规范,都应当做好中央和地方、人大和政府的立法衔接,使规范体系化实现,以更好的维护好、实现好公民的表达自由和利益救济。</div><div><br></div><div>  二、完善处置群体性事件的司法救济措施</div><div><br></div><div>  尽管与协调利益冲突,但保障弱势群体基本权益相关的制度建设是基础性、根本性的,可以说,其对于群体性事件问题的解决是不可替代的。然而,如果国家通过制度建设实现其保护义务,并不与法院的救济权相联系,那么对于公民权利的保障仅仅是纸上的宣传,这种制度建设的效果也是会大打折扣的。因为,司法是正义的最后一道防线,忽视司法救济,于社会氛围和制度建设没有益处,同时还会损害宪法和法律的威严。尤其是制度建设是一个长期的、渐进的过程,各方面的转变非朝夕之功,而人民对于权益的实现和保障十分迫切,对于这种在制度供需上的时间滞后性,只有依靠尽快完善司法制度,才能尽快问题。</div><div><br></div><div>  目前司法机制的运行不畅给群体性事件的解决带来很大的障碍。经有关研究可见,我国法院对待群体性事件具有三个特点:一是分别处理模式,分别立案、审判和执行,且多数采用普通程序审理,不仅耗费了大量的司法资源,同时也延缓了群体性事件解决的事件,视其紧迫性于不顾。二是案件审理较为粗糙,因惧怕相关单位的影响,对相关证据材料视而不见,办案相对懈怠。三是,群体性事件涉及的问题往往都是久拖不决的问题,存在一定的难度,在案件审理环节中,对其的处理可能会与他案的判决和执行产生某种紧张关系,从而削弱法的既判力和公信力,同时,这也会进一步造成其他群体对司法途径解决群体性事件的实效产生质疑,影响法律的权威性。</div><div><br></div><div>  当然,对于群体性事件应采用何种诉讼机制也存在理论上和实务上的纷争。有学者提出,从制度约束和依赖的视角来看,以诉讼为核心的“司法主导型”冲突解决机制应当更多地、更快地运用到具体的群体纠纷解决过程中,以匡扶社会正义,同时又能起到因纠纷解决不当而激起的群体性事件。对群体性事件来说,作为司法解决手段的集团诉讼制度和团体诉讼制度则具有明显的比较优势。因为,团体诉讼和集团诉讼是类似于协商模式的诉讼方式,即由法院在中间调和并进行裁决的方式,它通过特定的程序装置引导对立双方进入一个既定的理性交往空间,没有拆散群体成员间利益诉求的共同性,可以更好的让司法渠道凸显法治主义精神。当然,集团诉讼在群体性事件方面的适用上存在一定的弊端。对此,笔者认同章志远教授的观点,认为团体诉讼机制更能有效化解群体性事件。一般而言,群体性事件的公正解决依赖于对干群矛盾的解决。而发端于德国的,可以灵活应对不同情形的团体诉讼制度即可为化解干群矛盾提供一个新的途径。总体上看,团体诉讼的诉讼性质是单一型诉讼,相对于多人诉讼和集团诉讼来说,其程序更为简洁。而集团诉讼中存在复杂的内部关系,其成员的退出、和解等问题需要案件当事人、法院认可后才能完成,会耗费较大的时间成本,会让本来实际状况变幻莫测的群体性事件变得难以掌控,增加了危险升级的概率,而团体诉讼具有程序简洁的优势。此外,团体本身可以视为当事人,而实体法对于此类团体适格有明确的规定和授权。</div><div><br></div><div>  三、以法律为中心,综合运用各类纠纷化解机制</div><div><br></div><div>  法律是人们行为选择的标尺,迎合了社会发展的状态和趋势。面对情况各异、程度各异的群体性事件,应当明确权利保障的重要使命,并努力创建和设立纠纷处置的核心机制及其配套设置。在当今中国,我们必须建立起以法律为核心的中国特色权利救济通道,在逐步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体系的基础上,还要建立起党委领导、政府解难、法院理诉、社会和解的多元化解纠纷的工作机制。</div><div><br></div><div>  无论是党委、政府努力实现官民沟通的过程,还是法院依据司法程序处理群体性纠纷问题,都还需要社会公众提供足够的外部支持。尤其是各类富有号召力和影响力的社会经济组织,可以发挥很好的作用。以“三农”问题为例,中国失地农民群体性事件频发的背景下,成立农业协会不仅可以很好的集中农民的力量,为农产品的产销带来便捷,更可以凭借组织化的运作进而全面维护农民群体的正当权益。对于建立农会组织的必要性问题还存在不同声音,其中主要的担忧是农会的性质如何界定以及农会与其他组织(如村委会)的关系如何确定等问题。在笔者看来,这些问题并不妨碍农会的成立。日本、台湾的农会制度已经有所突破和创新,并且产生了较大影响。当然,失地农民的利益诉求已从普通农民群体中分化出来,属于“弱者中的弱者”,亟需在利益整合的基础上产生新的利益代表者,而这一职能却很难由村委会所代表。众所周知的是,村委会实际上担当起基层政府权力末梢的角色,起着“上传下达”的中介作用,本身演泽着多重使命。与此构成鲜明对比的是,新的社会背景下的农会已经演变成一种纯粹代表农民利益的社会组织。可以预见的是,农会的建立能够有效实现农民尤其是当前日益增多的失地农民的联合,进而在群体性事件的预防和化解方面发挥应有的作用。</div><div><br></div><div>  除农会之外,各类公共服务组织蓬勃兴起,尤其以政府发起的各类环保组织最为活跃,他们的组织结构全面,管理能力强,但缺乏决策独立性;学生发起的各类社团和调研组织规模大且热情度很高,在社会各界产生了较大影响,但其缺乏足够的资金支持,且人员流动性较大,管理存在诸多问题;国际驻华组织具有组织经验和人才优势,其所具有的国际视野可以为中国的具体问题提供必要有益的方案支持。但是这些国际组织也遭受缺乏合法化的身份尴尬具体的工作开展受到很大程度的束缚。为此,当今中国,还是应当极力挖掘民间的组织和人才优势,给予他们参与公共决策和化解群体纠纷的施展空间和必要的财力支持,在全国各地掀起公共服务的浪潮。</div><div><br></div><div>  另外,我国政府应当进一步推广公共服务民营化举措,将更多的公共服务活动外包给各类社会组织,让他们更广泛的接触社会各阶层人士,了解国内不同领域的新情况和新问题,提升这些组织的社会管理经验,营造社会自主管理和自主维护的氛围,重塑公共领域的自主性。可以预想的是,各类社会组织的涌现能够实现社会群体的有机联合,促成社会管理的良性运转和利益纠纷的妥善解决,进而在群体性事件的预防和化解方面发挥应有的作用。</div><div><br></div><div>  综上,当下最重要的是为各利益群体尤其是弱势群体在司法环节提供一个常规且具有理性的渠道,而近年来各类社会组织的兴起、不同公益社团的蓬勃发展,都为群体性事件的解决提供了良好的平台,使得团体诉讼这一新型诉讼模式能够在化解群体性事件中发挥重要的、理性的作用。当然,任何社会纠纷的解决机制都存在一定的局限性,如行政解决的正当性质疑,司法解决的过于刚性,社会组织存在约束力弱的劣势等等。这样,我们需要将各类社会纠纷机制相结合,尤其是注重行政途径与司法途径的结合,建立基层社会纠纷调解中心,专门从事较大矛盾和争端的排查、徊处、调研和督查工作,履行社会纠纷的统一受理,统一调度,统一管理的职责。</div></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div><div><br></div></div>
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